राजनैतिक नेतृत्वसगैं तहगत सरकार चल्न आवश्यक कर्मचारी प्रशासनमा भने ठूलो संख्या रिक्त हुँदा पूर्तिका लागि आवश्यक कानून बनाउन चासो छैन । राजनैतिक नेतृत्व नहुँदा पनि सरकार चलाउने कर्मचारीले हो, त्यसैले कर्मचारी प्रशासनलाई ‘स्थायी सत्ता’ मानिन्छ । राजनैतिक नेतृत्वले अघि सारेको कार्यक्रम र योजनालाई नतिजामुखी ढंगले कार्यान्वयन गर्ने कर्मचारीले हो । राजनैतिक नेतृत्वको सफलता कर्मचारी प्रशासनको काममा निर्भर हुन्छ । त्यही ‘स्थायी सत्ता’ चल्न चाहिने कानून नबन्दा संघीय शासन प्रणालीको व्यवहारिक अभ्यास हुन सकेको छैन ।
लुम्बिनी प्रदेशमा निजामती कर्मचारीको कुल स्थायी दरबन्दी ३ हजार ९ सय ३९ छ । त्यसमध्ये १ हजार ९ सय ४० कार्यरत छन् । यो संख्या दरबन्दीको ४९ प्रतिशत मात्रै हो । दरबन्दी अनुसार कर्मचारी नहुँदा प्रदेश सरकारको कामकाज लथालिङ्ग भएको छ । मुख्यमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयका सचिव एंव प्रवक्ता निराजन घिमिरेका भनाईमा, न्यून जनशक्ति हुँदा कामको बोझ छ । प्राविधिक जनशक्ति अभावले पूर्वाधार विकासमा बाधा परेको छ । समायोजनबाट प्रदेशमा आएका र कामकाजका लागि संघबाट खटिएका कर्मचारी पनि कानूनको अभावमा उत्साहित छैनन् । त्यसो त प्रदेश लोकसेवा आयोगले चौंथो र पाचौं तहका कर्मचारीको पदपूर्ति गर्न थालेको छ । त्यसभन्दा माथिल्लो तहको लागि भने संघीय निजामती सेवा ऐन कुर्दा ढिलाई भएको छ ।
निजामती कर्मचारी प्रशासन चुस्त बन्न नसकेझैं प्रहरीमा पनि समस्या छ । नेपालको संविधानको अनुसूची ६ मा प्रदेशका एकल अधिकारका २६ वटा सूचीमध्ये एक हो, प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्ति सुरक्षाको अधिकार । प्रदेश सरकार गठनको ६ वर्ष नाघ्दा समेत प्रदेशले प्रहरी संरचना पाउन सकेको छैन । लुम्बिनी प्रदेश सरकार, गृह मन्त्रालयका सचिव लालबाबु कवारी भन्छन्, ‘गृह मन्त्रालय नाम मात्रको भयो, प्रहरी नहुँदा शान्ति सुरक्षा व्यवस्थापनको काम हुन सकेको छैन ।’ सचिव कवारीका भनाईमा, अहिले प्रहरीलाई निर्देशन दिन सकिन्न, आग्रह गर्ने मात्र हो । प्रहरी आग्रह मान्न बाध्य छैनन् । प्रहरी पुरानै ढाँचामा चलेको छ ।
सुस्त सरकार, अलपत्र कानून
संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयका अनुसार, संवैधानिक प्रबन्धका आधारमा १ सय ८१ वटा कानून तर्जुमा गर्नुपर्छ । त्यसमध्ये संघले १ सय ५१, प्रदेशले २४ र स्थानीय तहले ६ वटा कानून बनाउनुपर्छ । संघले बनाउनुपर्ने १ सय ५१ मध्ये ४० कानून बन्न बाँकी छन् । बन्न बाँकी कानूनका कतिपय विधेयक लामो समयदेखि संसदमा अड्किएका छन् । कतिपय विधेयकप्रति विरोध भएपछि सरकारले फिर्ता लिएको छ भने कतिपय संसदमा पुग्न सकेका छैनन् । त्यसो त संविधानको अनुसूचि ५ देखि अनुसूचि ९ सम्म व्यवस्था भएका एकल तथा साझा क्षेत्राधिकारका विषय कार्यान्वयनका लागि तीनवटै तहका विधायिकीले आवश्यकताका आधारमा थप कानून बनाउने विषय छँदैछन् । लुम्बिनी प्रदेशसभाले पहिलो पाँच वर्षको कार्यकालमा ७२ वटा कानून बनाउन सफल भयो । दोस्रो कार्यकालको दोस्रो वर्ष गुजार्दै गर्दा प्रदेश निजामती सेवा सम्बन्धी ऐन सहित चार वटा कानून बनेका छन् । प्रदेशको निजामती सेवा ऐनलाई दिशानिर्देश गर्ने संघीय निजामती सेवा ऐनले हो । संघीय निजामती सेवा ऐन नबन्दा प्रदेश निजामती सेवा ऐन नतिजामुखी हुन सकेको छैन ।
२०७२ सालमा संविधान बन्यो । संवैधानिक प्रबन्ध अनुसार तहगत सरकारको २०७४ र २०७९ मा गरी दुई पल्ट चुनाव भयो । निर्वाचित जनप्रतिनिधिले पहिलो पाँच वर्षे कार्यकाल पूरा गरी दोस्रो कार्यकालको दोस्रो वर्ष गुजार्दैछन् । राजनैतिक नेतृत्वसगैं तहगत सरकार चल्न आवश्यक कर्मचारी प्रशासनमा भने ठूलो संख्या रिक्त हुँदा पूर्तिका लागि आवश्यक कानून बनाउन चासो छैन । राजनैतिक नेतृत्व नहुँदा पनि सरकार चलाउने कर्मचारीले हो, त्यसैले कर्मचारी प्रशासनलाई ‘स्थायी सत्ता’ मानिन्छ । राजनैतिक नेतृत्वले अघि सारेको कार्यक्रम र योजनालाई नतिजामुखी ढंगले कार्यान्वयन गर्ने कर्मचारीले हो । राजनैतिक नेतृत्वको सफलता कर्मचारी प्रशासनको काममा निर्भर हुन्छ । त्यही ‘स्थायी सत्ता’ चल्न चाहिने कानून नबन्दा संघीय शासन प्रणालीको व्यवहारिक अभ्यास हुन सकेको छैन ।
प्रशासनविद् डा. तिर्थ ढकालका भनाईमा, संघीय कानून नबन्दा प्रदेशमा कर्मचारी अभावले प्रशासन सञ्चालनमा समस्या भएझैँ स्थानीय तहमा पनि अवस्था उस्तै छ । संघीय कानूनको अभावले प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन भएका कर्मचारीको तहगत सेवा, सुविधा र निवृतिपछिको रेकर्डमा पनि अन्यौल छ । लामो समयदेखिको यो अन्यौलले कर्मचारी निराश छन् । स्थानीय सेवा ऐन नबन्दा स्थानीय तहमा दरबन्दी अनुसार कर्मचारीको पूर्ति भएको छैन । गुल्मीको मुसिकोट नगरपालिकाका प्रमुख जीवन खरेलले संघीयता कार्यान्वयनका लागि चाहिने कानून नबन्दा कर्मचारी प्रशासन कामचलाउ भएको बताए । ‘कानुनको अभावमा कतिपय निर्णय गर्न कर्मचारी हच्किन्छन्, त्यसको असर पालिकाको विकास र सेवा प्रवाहमा परेको छ’, उनले भने । खरेलको भनाईसँग रूपन्देहीको देवदह नगरपालिकाका प्रमुख कार्यकारी अधिकृत कृष्णप्रसाद सापकोटा पनि सहमत छन् । कानून बनाएर विधि स्थापित नहुँदा कर्मचारीको निर्णय क्षमता कमजोर भएको उनको भनाई छ ।
बोली एउटा, व्यवहार अर्कै
६ चैत, २०८० मा सिंहदरबारमा कानूनमन्त्री, मुख्यसचिव र सचिवहरुको बैठकमा प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहालले संवैधानिक प्रबन्धअनुसार कानून निर्माणको कामलाई गति दिन निर्देशन दिए । प्रधानमन्त्रीको यो निर्देशन पहिलो होइन्, उनले धेरैपल्ट यस्तो निर्देशन दिइसकेका छन् । तर, कानून निर्माणको काम सुस्त छ । राष्ट्रियसभा, विधायन व्यवस्थापन समितिको संविधानअनुसार बन्न बाँकी कानूनहरुको अध्ययन प्रतिवेदन, २०८० अनुसार, संविधानले परिकल्पना गरेअनुरुप बनाउनुपर्ने कानूनलाई सरकारले प्राथमिकता दिएको छैन । संविधानमा बाध्यात्मक बनाइएका मौलिक हकसँग सम्बन्धित कानूनहरु संविधानको धारा ४७ ले निर्धारण गरेको समयसीमाको अन्तिम दिन जारी भएका थिए । धारा ४७ मा संविधान प्रारम्भ भएको मितिले तीन वर्षभित्र जारी हुनुपर्ने कानूनी व्यवस्था छ । संविधानले बाध्यात्मक तोकेबाहेकका अरु कानून बनाउन सरकार गम्भिर छैन ।
३ पुष, २०७५ मा प्रधानमन्त्री नेतृत्वको अन्तर प्रदेश परिषद्को बैठकले २९ वटा विभिन्न विषयगत क्षेत्रभित्र रहेर संघीयता कार्यान्वयन सहजीकरण कार्ययोजना स्वीकृत ग¥यो । अन्तर प्रदेश परिषद्मा प्रधानमन्त्रीसहित संघीय सरकारका अर्थमन्त्री, गृहमन्त्री र मुख्यमन्त्रीहरू रहने संवैधानिक व्यवस्था छ । कार्ययोजनामा संघीयता कार्यान्वयनका समस्याको विषय र क्षेत्र, क्रियाकलाप, समाधानको उपाय, जिम्मेवार निकाय, समयसीमा र अनुगमन गर्ने निकायसमेत तोकिएको थियो । स्थानीय तहको कर्मचारी प्रशासनसँग सम्बन्धित स्थानीय सेवाको गठन र सर्तसम्बन्धी आधार र मापदण्ड चैत, २०७५ सम्म बनाउने कार्ययोजनामा थियो । तर, त्यससम्बन्धी कानून बनाउन कुनै सुरसार छैन् । प्रदेश र स्थानीय तहमा देखिएको कर्मचारी समस्याको समाधान २०८० असार मसान्तसम्म गर्ने कार्ययोजनामा थियो । तर, संघीय निजामती सेवासम्बन्धी विधेयक संसदमा पुगेपनि बन्ने टुंगो छैन । शिक्षा, कृषि, पर्यटन लगायतका कानूनहरु पनि चैत, २०७५ मै तर्जुमा गर्ने भनिएको थियो । शिक्षा विधेयक प्रतिनिधिसभाको शिक्षा, स्वास्थ्य तथा सूचना प्रविधि समितिमा पुगेर अड्केको छ । कार्ययोजनामा एक वर्षभित्र प्रदेशमा प्रहरी समायोजन गर्ने भनिएपनि संघीय प्रहरी ऐनको तर्जुमा गर्न चासो छैन । प्रहरी समायोजनका गाँठा फुकाउन संघीय प्रहरी ऐन ल्याउनुपर्ने, प्रहरी कर्मचारी समायोजन ऐन, २०७६, नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्यसञ्चालन, सुपरीवेक्षण र समन्वय) सम्बन्धी ऐन, २०७६ र स्थानीय प्रशासन ऐन संशोधन गर्न आवश्यक भएपनि ती ऐन संशोधन गर्न बेवास्ता छ । संघीयताविद् डा. खिमलाल देवकोटाका भनाईमा, संघीयता ल्याउन कस्सिएका दल र नेतामा सरकारमा पुग्दा केन्द्रीकृत मानसिकता हावी भएको छ । ‘अधिकार तल दिए कमजोर हुने भयले संघीय सरकारको राजनैतिक र प्रशासनिक नेतृत्व सकेसम्म कानून निर्माणको प्रक्रियालाई अल्झाएर अघि बढ्न खोजेको छ’, उनले भने ।
स्वार्थ समूहको घेराबन्दी
डा. ढकालका भनाईमा, कर्मचारी समायोजन हुनुअघि नै संघीय निजामती सेवा ऐन बन्नुपर्दथ्यो । अझ संघीयता कार्यान्वयनका लागि चाहिने कतिपय कानून २०७४ को चुनावअघि बनाएको भए संघीयताको जग बसाल्न सजिलो हुन्थ्यो । त्यसो भएको भए कर्मचारी समायोजन भद्रगोल नहुन सक्थ्यो, कर्मचारी प्रशासन एउटा लयमा अघि बढ्थ्यो । २७ माघ, २०७५ मा तत्कालीन संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासनमन्त्री लालबाबु पण्डितले संघीय निजामती सेवाको गठन, सञ्चालन र सेवाको सर्तसम्बन्धी विधेयक संसदमा दर्ता गरे । विधेयकका विषयमा छलफल गर्न राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिको बैठक ६० पटक बस्यो । समितिले प्रतिवेदन तयार गरेपछि प्रतिनिधि सभामा दफावार छलफलका लागि पेश भयो । तर, तत्कालीन सरकारले विधेयक अघि बढाएन । लामो समयपछि २१ भदौ, २०८० मा बसेको मन्त्रिपरिषद् बैठकले संघीय निजामती सेवाको गठन, सञ्चालन र सेवाको सर्तसम्बन्धी विधेयक २०८० संसदमा पेश गर्ने निर्णय ग¥यो । विधेयक पेश गर्ने निर्णय गरे लगत्तै प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहालले विधेयकमा चलखेल भइरहेको टिप्पणी गरेका थिए ।
२६ भदौ, २०८० मा संसदमा दर्ता भएको विद्यालय शिक्षा सम्बन्धी कानूनलाई संशोधन र एकीकरण गर्ने विधेयक २०८० संसदीय समितिमा अड्कनुको अन्तर्य स्वार्थ समूहको विरोध हो । संविधानले दिएको अधिकार खोसेको भन्दै एकातिर पालिकाको विरोध छ, अर्कोतिर पालिका मातहत नराख्न शिक्षकको माग । विधेयकमा राखेका कतिपय प्रावधानहरू स्थानीय सरकारको एकल अधिकारमा हस्तक्षेप र संघीयतालाई चुनौती दिने खालका भएको भन्दै पालिकाले विरोध गरेका छन् । गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघकी अध्यक्ष लक्ष्मीदेवी पाण्डेले विधेयकमा रहेका कतिपय बुँदा स्थानीय सरकारलाई संविधानले दिएको अधिकार खोस्ने खालका भएकाले संशोधनका २७ वटा बुँदा सरकार र संसदको विषयगत समितिलाई दिएको बताइन् । शिक्षक पालिका मातहत रहने व्यवस्थाप्रति शिक्षकहरुको विरोध छ । अखिल नेपाल शिक्षक संगठनका सहअध्यक्ष गुणाखर भट्टराईका भनाईमा, अहिलेको अवस्थामा पालिकाले शिक्षकको व्यवस्थापन गर्न सक्दैनन् । पालिकालाई व्यवस्थापन गर्ने जिम्मेवारी दिए शैक्षिक व्यवस्थापन अहिलेभन्दा झन् भद्रगोल हुन्छ । देशभरका शिक्षकहरुले असोज, २०८० मा काठमाण्डौं केन्द्रीत आन्दोलन चर्काएपछि सरकार र शिक्षकबीच भएको सात बुँदे सहमतिपछि आन्दोलन स्थगित भयो । गाउँपालिका महासंघ र शिक्षक दुवै माग पूरा हुनेमा आशावादी छन् ।
१३ बैशाख,२०७५ मा गुठी विधेयक संसदमा दर्ता भयो । प्रधानमन्त्री थिए, एमाले अध्यक्ष केपी ओली । काठमाण्डौंका गुठीयार र अन्य स्वार्थ समूहको विरोधलाई प्रमुख प्रतिपक्ष कांग्रेस लगायतले साथ दिए । कांग्रेसले लगातार संसद अवरोध गरेपछि गुठी विधेयक फिर्ता भयो । त्यसपछि विधेयक अघि नबढ्दा कानून बन्न सकेन । कानून नबन्दा अहिले गुठीपीडित किसान सडक आन्दोलनमा उत्रेका छन् । दाङमा झैं सिन्धुपाल्चोक, धादिङ, जनकपुर, काठमाडौं, प्यूठान र दैलेख लगायतका जिल्लामा पनि गुठी पीडित किसानका समस्या छन् । संघीय तहको राजनैतिक र प्रहरी नेतृत्वको स्वार्थले संघीय प्रहरी ऐन आउन नसकेको हो । नेपाल प्रहरीका पूर्व एआईजी बमबहादुर भण्डारीका भनाईमा, प्रदेशमा प्रहरी समायोजन गर्ने बित्तिकै केन्द्रको प्रभाव कमजोर हुन्छ भन्ने मनोविज्ञानले प्रहरी ऐन तर्जुमा गर्न ढिलाई भएको छ । संवैधानिक प्रबन्ध अनुसार कानून नबनाई सुखै छैन ।
कानून नबन्दा पीडैपीडा
कम्प्युटर विज्ञानमा स्नातकोत्तर ३५ वर्षीय अरविन्द्र दुवेले अस्थायी दरबन्दीमा बुटवलको एक विद्यालयमा पढाउन थालेको आठ वर्ष भयो । संघीय शिक्षा ऐन बनेपछि स्थायी हुन प्रतिस्पर्धा गर्न पाइने आशाले उनले अन्यत्र अवसर खोजेनन् । लामो समयदेखि कानुन टुंगो नलाग्दा लामो समयदेखि पढाईरहेका उनी जस्ता शिक्षक निराश छन् । देशभर ४२ हजार राहत, २ हजार अस्थायी र ३५ हजार बालविकास गरी ७९ हजार शिक्षक कानूनको प्रतिक्षामा छन् । संसदमा पुगेको विद्यालय शिक्षासम्बन्धी कानूनलाई संशोधन र एकीकरण गर्न बनेको विधेयकमा अस्थायी र राहत शिक्षकलाई ५० प्रतिशत आन्तरिक प्रतिस्पर्धामा सुरक्षित गरिएको छ । संविधानको धारा २९० मा गुठीसम्बन्धी व्यवस्था छ जसको दफा १ मा गुठीको मूलभूत मान्यतामा प्रतिकूल असर नपर्ने गरी गुठी जग्गामा भोगाधिकार भैरहेका किसान एवं गुठीको अधिकारका सम्बन्धमा संघीय संसद्ले आवश्यक कानून बनाउने र दफा २ मा गुठीसम्बन्धी अन्य व्यवस्था संघीय कानूनबमोजिम हुने भनिएको छ । संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार कानून बनाउन बेवास्ता हुँदा दाङमा स्वर्गद्वारी गुठी पीडित किसान आन्दोलनमा छन् । स्वर्गद्वारी गुठीको ७ सय ५३ बिघा जग्गामा मोही भरेका ३ हजार ५ सय घरधुरीका १५ हजार किसानले मोहीयानी हक नपाएको भन्दै आन्दोलन गरेका हुन् । फागुन ८ गतेदेखि हलो र जुवासहित दाङ जिल्ला प्रशासन कार्यालय अगाडि धर्ना दिइरहेका किसानले कानून बनाउन अझै बेवास्ता गरे देशभर आन्दोलन चर्काउने चेतावनी दिएका छन् । गुठी पीडित किसान संघर्ष समितिका अध्यक्ष प्रभु चौधरीले पुस्तौदेखि जोतभोग गरेको जग्गाको स्वामित्वका लागि सिंहदरबार धाउँदा धाउँदै धेरै जुत्ता र चप्पल फाटेको बताए ।
संविधानविद् डा.काशीराज दाहाल संवैधानिक प्रबन्ध अनुसार कानून नबन्दा शासन प्रणालीमाथि प्रश्न उठ्ने जोखिम देख्छन् । ‘नतिजा देखाउन सरकारलाई कानून चाहिन्छ । कानूनले नै राजनैतिक र प्रशासनिक नेतृत्वलाई अघि बढ्ने बाटो खोल्ने हो । कानूनको अभावले सरकारका काम निष्प्रभावी बन्दा समस्या चुलिएका छन्, अविश्वास बढेको छ’, उनले भने । डा.दाहालको भनाईसँग राष्ट्रिय सभा, राष्ट्रिय सरोकार तथा समन्वय समितिमा साढे पाँच वर्ष नेतृत्व गरेकी पार्वती रावल पनि सहमत छन् । ‘विधेयक अघि बढाउन सरकारले ढिलासुस्ती गरेका कारण कानून नबन्दा व्यवस्थामाथि नै प्रश्न उठ्न सक्नेबारे सरकारलाई ध्यानाकर्षण गराएका छौँ’, उनले भनिन् ।